【環(huán)球航空?qǐng)?bào)道】《中國(guó)人民共和國(guó)民用航空法》第三條明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院民用航空主管部門(mén)對(duì)全國(guó)民用航空活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；第七十二條又明確規(guī)定：我國(guó)對(duì)空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理，具體的管理辦法由國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)制定，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為空管委。此外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》，中華人民共和國(guó)境內(nèi)的飛行管制，由中國(guó)人民解放軍空軍統(tǒng)一組織實(shí)施。

以上法規(guī)顯示，我國(guó)的民航活動(dòng)管理、空域管理、飛行管制是由不同部門(mén)分工管轄的，實(shí)踐證明，這種相互制約的管理方式，嚴(yán)重束縛了通用航空的發(fā)展，甚至影響到軍航、民航的飛行活動(dòng)。

滯后的低空飛行管制和空域管理制度，不僅增加了各類(lèi)飛行活動(dòng)審批、協(xié)調(diào)的難度，也給軍、民航空域的管制主體帶來(lái)了不少壓力。筆者每次執(zhí)行任務(wù)前去管制室送飛行任務(wù)書(shū)時(shí)，經(jīng)常會(huì)看到管制室主任拿著幾張飛行任務(wù)書(shū)一籌莫展。那些任務(wù)書(shū)有的來(lái)自軍方，有的來(lái)自通航企業(yè)，其申報(bào)的飛行計(jì)劃內(nèi)容往往超出了該管制室的職責(zé)范圍。如果讓他們飛，那么執(zhí)行該任務(wù)的機(jī)長(zhǎng)能力如何？是否了解本地區(qū)的管制規(guī)定？如何繞飛空中禁區(qū)？如何避免軍民航危險(xiǎn)接近？出現(xiàn)任何差錯(cuò)，最先受到責(zé)罰的將是該管制室主任。目前，很多殲擊機(jī)、轟炸機(jī)、運(yùn)輸機(jī)部隊(duì)的管制人員，既要承擔(dān)大量航空兵部隊(duì)各類(lèi)軍事訓(xùn)練項(xiàng)目的管制服務(wù)，又要在高密度的飛行空間里插入通航飛行，不僅精力不夠，而且很多軍航的管制設(shè)備、助航設(shè)備與外來(lái)任務(wù)飛機(jī)并不匹配，因此很難在安全方面做到萬(wàn)無(wú)一失。如果不讓他們飛，軍航和通航企業(yè)的機(jī)組手里又拿著軍區(qū)等上級(jí)機(jī)關(guān)允許飛行的批文，再加上軍航這邊的老鄉(xiāng)、同學(xué)、戰(zhàn)友情分以及通航那邊費(fèi)勁周折協(xié)調(diào)好的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不放行也不行。

針對(duì)當(dāng)前的低空飛行管制現(xiàn)狀，要想有所突破，真正實(shí)現(xiàn)低空開(kāi)放，筆者的建議是，一要建立一個(gè)完善的管理體系，二要完成四項(xiàng)配套建設(shè)。

通航飛行有其自身的鮮明特點(diǎn)，從傳統(tǒng)的農(nóng)林作業(yè)、人工增雨、航測(cè)航拍、物探、電力巡線，到新型的觀光旅游、飛行體驗(yàn)、通勤、公務(wù)等飛行項(xiàng)目，飛行高度層跨度在5米到7000米，速度范圍從0到900千米/小時(shí)，飛行區(qū)域比軍航的空域、攻擊、轉(zhuǎn)場(chǎng)、轟炸航路更大，機(jī)型比民航的機(jī)型更多樣化。面對(duì)如此復(fù)雜的機(jī)型、高度、速度、作業(yè)種類(lèi)，只有建立一個(gè)獨(dú)有的管理體系，將通航與軍航、民航分類(lèi)管理，才能保障不同類(lèi)型的航空活動(dòng)有序健康發(fā)展。具體而言，在空域分配上，軍方擁有目前的訓(xùn)練作戰(zhàn)空域，民航擁有原有的航線、航路，通航要構(gòu)建自己的低空航路和空域。飛行計(jì)劃申報(bào)各找各的管轄口。責(zé)任劃分上，軍航為自己的軍事飛行活動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，民航為航班飛行承擔(dān)責(zé)任，通航為通用飛行承擔(dān)責(zé)任。

要實(shí)現(xiàn)低空開(kāi)放，還需要完成保障正常飛行的三項(xiàng)配套建設(shè)。具體包括以下幾個(gè)方面。

一是人才建設(shè) ，培養(yǎng)一批受過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的管理班子和管制人員。由于通航作業(yè)種類(lèi)繁雜，飛行活動(dòng)復(fù)雜多變，只有極其靈活的管制手段才能保證其飛行活動(dòng)的正常進(jìn)行。而現(xiàn)實(shí)情況是不僅保障單一航線航路的民航難以對(duì)其實(shí)施有效管制，就是擁有眾多飛行器種類(lèi)的軍方也難以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控和支持。因此建立一支經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的通用航空管制班子和人員勢(shì)在必行。那么這些人從何而來(lái)，總結(jié)起來(lái)有三個(gè)渠道：一、從軍方轉(zhuǎn)業(yè)的管制人員中選取。這些人具備較為專(zhuān)業(yè)的知識(shí)，只要再補(bǔ)充一些通用航空飛行規(guī)則和專(zhuān)業(yè)知識(shí)即可；二、從民航部門(mén)抽調(diào)管制人員。這類(lèi)人員跟軍航的管制人員一樣，也是僅僅欠缺通用航空知識(shí)，屬于較短時(shí)間內(nèi)可以作為成熟管制班子或人員使用的群體；三、在航空院校增設(shè)通用航空管制人員專(zhuān)業(yè)。

二是硬件建設(shè) ，配備一套完善的低空管制設(shè)備。目前全國(guó)很多地方都在規(guī)劃建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)，這些機(jī)場(chǎng)建成并可以使用的標(biāo)志之一就是擁有完備的通信、導(dǎo)航、助航、塔臺(tái)以及管制等設(shè)備，實(shí)施由點(diǎn)到面再到網(wǎng)絡(luò)化的全覆蓋保障和監(jiān)控，從而使信息交換達(dá)到無(wú)縫隙對(duì)接。屆時(shí)，通用飛機(jī)的空中監(jiān)控難題可以迎刃而解。低空要開(kāi)放，配備一套管制設(shè)備固然重要，但這需要國(guó)家或機(jī)場(chǎng)投入巨大的財(cái)力物力才能實(shí)現(xiàn)。對(duì)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，各產(chǎn)業(yè)都需升級(jí)，各個(gè)產(chǎn)業(yè)都需要錢(qián)，要想完全實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，未來(lái)著實(shí)還有很長(zhǎng)一段路要走。

三是軟件建設(shè) ，制定一些成熟的低空飛行規(guī)則和管制方法。有了管理班子和硬件設(shè)施，通用航空還需要一些完善的飛行規(guī)則和管制方法來(lái)指導(dǎo)和管理通用航空飛行活動(dòng)。在實(shí)際的飛行活動(dòng)中，軍航、民航和通航對(duì)在各自空間里運(yùn)行的各歸屬口的航空器很容易做到高效管制，但一旦這三方的任何一方的飛行活動(dòng)進(jìn)入到其他方的管轄范圍，管制又該如何進(jìn)行？此時(shí)這一方就需要執(zhí)行對(duì)方相應(yīng)的飛行規(guī)則和管制方法。這樣一來(lái)，無(wú)論是飛行人員還是管制人員就不用花力氣去引導(dǎo)和指揮。為此飛行規(guī)則和管制方法的制定，既要符合國(guó)家《航空法》的要求，又要結(jié)合通航自身飛行的特點(diǎn)，還要兼顧軍民航的飛行規(guī)則、活動(dòng)高度和活動(dòng)區(qū)域，三者既要相輔相成，又要有獨(dú)立的空間。但話說(shuō)回來(lái)，規(guī)則和管制方法的制定是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要軍航、民航和通航三方共同協(xié)商完成，不可能一蹴而就。