通航業(yè)能否搭上民航法修訂的“順風(fēng)車”
引語：《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民航法》）自1996年3月1日正式頒布實(shí)施起，至今已有十八年，這期間修訂《民航法》的呼聲從未斷過，但卻一直都未得以落實(shí)。近日，關(guān)于修訂《民航法》的議題又被提上日程。但愿作為民航兩翼之一的通用航空，可以搭上這趟“順風(fēng)車”，借助法規(guī)的修訂，提高整個(gè)行業(yè)的運(yùn)營水平行業(yè)研究。
近年來，我國民航業(yè)飛速發(fā)展，運(yùn)輸航空的規(guī)模不斷擴(kuò)大，通用航空雖難以望其項(xiàng)背，但在國家政策的大力扶持下，也已漸顯“抬頭”之勢，但與此同時(shí)，限制通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸卻依舊存在。四年前，通航產(chǎn)業(yè)迎來了“三步走”的低空空域管理改革意見，按照改革意見到2015年，我國低空空域改革將進(jìn)入第二步，大量通航利好信息也隨之陸續(xù)發(fā)布。然而低空空域越放開，越是需要嚴(yán)格、細(xì)致的法規(guī)來管理。然而現(xiàn)實(shí)情況是我國通航業(yè)目前沒有一部專門的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范通用航空活動，多數(shù)政策均以紅頭文件和通告等形式發(fā)布。一直以來主要參考的《民航法》也是十八年前頒布實(shí)施的，其象征性更大于實(shí)用性。1996年《民航法》制定時(shí)，全國運(yùn)輸航空器總量僅433架，通用航空器總量322架，截止2013年年末全國運(yùn)輸航空器總量已超過2173架，通用航空器總量超過1654架。加之當(dāng)時(shí)的通航飛行活動主要集中在飛行訓(xùn)練，真正用于商業(yè)運(yùn)行的飛行活動并不普遍，因此在《民航法》中與通航產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的條款極度匱乏、模糊，只有第十章的一百四十五到一百五十條這區(qū)區(qū)六條，不僅內(nèi)容上缺乏指導(dǎo)意義，甚至連大的原則性問題也模糊不清。
正所謂“名不正則言不順”，沒有一個(gè)明確的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，不僅企業(yè)運(yùn)營無章可循，從業(yè)人員也會感到茫然無措。只有將通航的發(fā)展建設(shè)和管理提升到法律層面的高度才能實(shí)現(xiàn)通航業(yè)的發(fā)展。因此《民航法》的修訂工作已經(jīng)到了刻不容緩的地步。然而修訂工作雖已啟動多年，并向全國人大提交了多次修改草案，但由于調(diào)研不充分、時(shí)機(jī)不成熟、考慮不周全、議題不明確等多種原因，未能通過全國人大的審議。最近，關(guān)于《民航法》的修訂又被提上日程。不僅民航總局表示目前已著手修訂工作。而且2014年由中國民航科學(xué)技術(shù)研究院主辦的《中華人民共和國民用航空法》情況實(shí)施調(diào)研會議也在多地進(jìn)行了調(diào)研。該會議以“《民航法》在實(shí)踐過程中的實(shí)施狀況以及修訂”為主題，就“《民航法》的立法途徑”、“通用航空和空域管理制度”、“安全管理及運(yùn)輸責(zé)任制度”、“經(jīng)濟(jì)管理及企業(yè)法定代表人資質(zhì)管理制度”等議題進(jìn)行了討論。會上雖然通航運(yùn)營人可以關(guān)注的焦點(diǎn)并不多，畢竟具體指導(dǎo)行業(yè)運(yùn)行的還是CCAR的各項(xiàng)法規(guī)規(guī)章，但這為數(shù)不多的幾個(gè)關(guān)注焦點(diǎn)卻可能給通航產(chǎn)業(yè)帶來些許新鮮空氣，或是一次革新。
首先是《民航法》的修訂原則。研討會上一部分人支持在現(xiàn)有的《民航法》基礎(chǔ)上進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的修改，以確保符合行業(yè)當(dāng)前發(fā)展水平。這樣做的好處是修訂起來簡單易行，能盡快審定實(shí)施。而另一部分人則支持重新制定一部規(guī)范所有航空活動的航空法來統(tǒng)一規(guī)范軍民航，并對整個(gè)空域進(jìn)行有效的空域調(diào)配。雖然第二個(gè)建議聽起來更好，但實(shí)施起來卻并非易事。因?yàn)閷τ诳沼颍娒窈街g一直都在相互抱怨。軍航認(rèn)為空域管理是空防安全的重要部分，理應(yīng)交由空軍管轄；而民航則認(rèn)為空軍管控空域嚴(yán)重影響了民航的正常運(yùn)行。此外，從公務(wù)與通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，制定統(tǒng)一的空域管理機(jī)制的意義其實(shí)并不大。公務(wù)機(jī)的飛行速度和飛行高度靈活性較強(qiáng)，完全可以選擇比民航航班更高的高度層飛行，受限于軍隊(duì)空域管制的可能性較??；而通航作業(yè)飛行中除了轉(zhuǎn)場調(diào)度外，大多飛行高度在50～3000米之間，并且作業(yè)時(shí)大多有固定的作業(yè)空域，除個(gè)別大面積軍演外，很少會與軍航運(yùn)行產(chǎn)生重疊。
其次是執(zhí)行原則需要明確。由于我國民航法規(guī)的建立和起步較晚，很多民航的規(guī)章體系都是借鑒甚至照搬美國FAA的法規(guī)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中很多法規(guī)與我國通航的運(yùn)營情況并不相符，實(shí)際操作過程中出現(xiàn)很多無法執(zhí)行，或者執(zhí)行困難的地方。例如國內(nèi)外對于“通用航空”這一概念的定義本身就存在差別。我國《民航法》中所稱通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動。這與國際通用的“通用航空”概念有所不同。根據(jù)《國際民航組織公約》附件六，通用航空運(yùn)行定義為“除商業(yè)航空運(yùn)輸和航空作業(yè)以外的航空器飛行活動”。而“航空作業(yè)”是指從事農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、航空攝影、吊裝運(yùn)輸、巡查、搜尋救援、航空廣告等活動的航空器飛行。因此可以看出我國的通用航空概念實(shí)際上包括了國際民航組織的“通用航空”和“航空作業(yè)”兩個(gè)概念。這一差別導(dǎo)致很多國外法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)適用于《國際民航組織公約》定義的“通用航空”業(yè)，而并不作為“航空作業(yè)”的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，但在我國執(zhí)行時(shí)，卻統(tǒng)一按照國內(nèi)“通用航空”的定義執(zhí)行，這無形中提高了對“航空作業(yè)”飛行的運(yùn)行要求。
除此之外，在通航運(yùn)營中，當(dāng)遇到法規(guī)條款沒有明確規(guī)定的事件時(shí)，作為局方監(jiān)察員，出于安全和責(zé)任落實(shí)的考慮，往往采取法規(guī)審查就高不就低的標(biāo)準(zhǔn)。如果在CCAR-91部沒找到標(biāo)準(zhǔn)就往CCAR-135部找，CCAR-135部沒有找到再往CCAR-121部找，這無形中給通航企業(yè)的運(yùn)行設(shè)立了很高的門檻，其實(shí)這大可不必。2014年3月13日上午，十二屆全國人大二次會議閉幕后，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在人民大會堂回答記者提問時(shí)提出“讓市場主體‘法無禁止即可為’，讓政府部門‘法無授權(quán)不可為’”的觀點(diǎn)。因此在法規(guī)執(zhí)行的規(guī)程中，如果高階法規(guī)沒有相關(guān)規(guī)定，那么應(yīng)該向低階基本法規(guī)查找相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)該向更高階法規(guī)尋求標(biāo)準(zhǔn)。否則不僅提高了企業(yè)運(yùn)營的門檻，也增加了局方的監(jiān)管壓力，同時(shí)也不符合國家法律法規(guī)執(zhí)行的原則。只有在《民航法》中明確了類似的法規(guī)執(zhí)行原則，才能有效的提高法規(guī)執(zhí)行效率和落實(shí)情況，也在一定程度上給通用航空企業(yè)進(jìn)行了“減負(fù)”。
最后是通用航空器的界定。1996年制定《民航法》的時(shí)候，受到當(dāng)時(shí)各項(xiàng)技術(shù)的限制，各類航空器之間差別明顯，很容易通過其特征進(jìn)行區(qū)分，因此在界定法律法規(guī)受用對象時(shí)較為籠統(tǒng)，很多界定是根據(jù)功能劃分。隨著技術(shù)的進(jìn)步，越來越多的航空器之間界限變得逐漸模糊，很多以前并不影響航空安全的設(shè)備，也已經(jīng)開始逐漸對低空運(yùn)行的航空器產(chǎn)生影響，其中較為明顯的是航模與無人機(jī)。
根據(jù)我國法規(guī)要求，無人機(jī)執(zhí)行飛行任務(wù)必須提前進(jìn)行申報(bào)和審批工作，然而對于航模卻并沒有詳細(xì)的法規(guī)要求。如今的航模制作已越來越接近真實(shí)航空器，再加上FPV等技術(shù)的應(yīng)用，航模已經(jīng)可以超視距飛行，這對通航的飛行活動造成了極大的影響。針對航模與無人機(jī)的明確法規(guī)界定，目前尚未有相關(guān)法規(guī)條款予以說明，但國家體育總局航管中心模型部主任王雷認(rèn)為：“只要搭載了攝像頭等任何作業(yè)裝置的航模，就是無人機(jī)”，那么不搭載航空作業(yè)設(shè)備的飛行，是否就不需要受到管制呢？這些都需要法律給出明確的規(guī)定。對此，有些從業(yè)人員會認(rèn)為，通過制度法規(guī)對各類航空器運(yùn)行進(jìn)行過多或過詳?shù)南拗疲赡軙?dǎo)致行業(yè)發(fā)展勢頭減緩，民眾參與行業(yè)活動興趣減弱。其實(shí)并非如此。明確法規(guī)不僅不是打壓產(chǎn)業(yè)發(fā)展，反而是幫助產(chǎn)業(yè)有序、健康的發(fā)展，而混亂的秩序更容易降低從業(yè)者的從業(yè)體驗(yàn)，試想，如果馬路上沒有了交通規(guī)則，司機(jī)朋友們真的就能夠更加輕松愉悅的駕駛了嗎？顯然不能。
關(guān)于《民航法》修訂的討論還有很多，涉及生產(chǎn)、制造、運(yùn)營、維護(hù)等多個(gè)方面，但終究無法避免一個(gè)問題，《民航法》是要大破大立的從根本原則上獨(dú)辟蹊徑，建立新的行業(yè)從業(yè)指導(dǎo)思想，還是繼續(xù)精雕細(xì)琢的完善補(bǔ)充現(xiàn)有法條，這需要的不僅僅是民航從業(yè)人員的智慧，更需要多聽取民航從業(yè)者以外的意見，綜合多方考量才能找到適合我國國情，具有實(shí)際可操作性的《民航法》，這樣才能在運(yùn)輸航空蓬勃發(fā)展的時(shí)候，讓通航產(chǎn)業(yè)也能搭上法規(guī)的“順風(fēng)車”并駕齊驅(qū)。
近年來，我國民航業(yè)飛速發(fā)展，運(yùn)輸航空的規(guī)模不斷擴(kuò)大，通用航空雖難以望其項(xiàng)背，但在國家政策的大力扶持下，也已漸顯“抬頭”之勢，但與此同時(shí)，限制通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸卻依舊存在。四年前，通航產(chǎn)業(yè)迎來了“三步走”的低空空域管理改革意見，按照改革意見到2015年，我國低空空域改革將進(jìn)入第二步，大量通航利好信息也隨之陸續(xù)發(fā)布。然而低空空域越放開，越是需要嚴(yán)格、細(xì)致的法規(guī)來管理。然而現(xiàn)實(shí)情況是我國通航業(yè)目前沒有一部專門的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范通用航空活動，多數(shù)政策均以紅頭文件和通告等形式發(fā)布。一直以來主要參考的《民航法》也是十八年前頒布實(shí)施的，其象征性更大于實(shí)用性。1996年《民航法》制定時(shí)，全國運(yùn)輸航空器總量僅433架，通用航空器總量322架，截止2013年年末全國運(yùn)輸航空器總量已超過2173架，通用航空器總量超過1654架。加之當(dāng)時(shí)的通航飛行活動主要集中在飛行訓(xùn)練，真正用于商業(yè)運(yùn)行的飛行活動并不普遍，因此在《民航法》中與通航產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的條款極度匱乏、模糊，只有第十章的一百四十五到一百五十條這區(qū)區(qū)六條，不僅內(nèi)容上缺乏指導(dǎo)意義，甚至連大的原則性問題也模糊不清。
正所謂“名不正則言不順”，沒有一個(gè)明確的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，不僅企業(yè)運(yùn)營無章可循，從業(yè)人員也會感到茫然無措。只有將通航的發(fā)展建設(shè)和管理提升到法律層面的高度才能實(shí)現(xiàn)通航業(yè)的發(fā)展。因此《民航法》的修訂工作已經(jīng)到了刻不容緩的地步。然而修訂工作雖已啟動多年，并向全國人大提交了多次修改草案，但由于調(diào)研不充分、時(shí)機(jī)不成熟、考慮不周全、議題不明確等多種原因，未能通過全國人大的審議。最近，關(guān)于《民航法》的修訂又被提上日程。不僅民航總局表示目前已著手修訂工作。而且2014年由中國民航科學(xué)技術(shù)研究院主辦的《中華人民共和國民用航空法》情況實(shí)施調(diào)研會議也在多地進(jìn)行了調(diào)研。該會議以“《民航法》在實(shí)踐過程中的實(shí)施狀況以及修訂”為主題，就“《民航法》的立法途徑”、“通用航空和空域管理制度”、“安全管理及運(yùn)輸責(zé)任制度”、“經(jīng)濟(jì)管理及企業(yè)法定代表人資質(zhì)管理制度”等議題進(jìn)行了討論。會上雖然通航運(yùn)營人可以關(guān)注的焦點(diǎn)并不多，畢竟具體指導(dǎo)行業(yè)運(yùn)行的還是CCAR的各項(xiàng)法規(guī)規(guī)章，但這為數(shù)不多的幾個(gè)關(guān)注焦點(diǎn)卻可能給通航產(chǎn)業(yè)帶來些許新鮮空氣，或是一次革新。
首先是《民航法》的修訂原則。研討會上一部分人支持在現(xiàn)有的《民航法》基礎(chǔ)上進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的修改，以確保符合行業(yè)當(dāng)前發(fā)展水平。這樣做的好處是修訂起來簡單易行，能盡快審定實(shí)施。而另一部分人則支持重新制定一部規(guī)范所有航空活動的航空法來統(tǒng)一規(guī)范軍民航，并對整個(gè)空域進(jìn)行有效的空域調(diào)配。雖然第二個(gè)建議聽起來更好，但實(shí)施起來卻并非易事。因?yàn)閷τ诳沼颍娒窈街g一直都在相互抱怨。軍航認(rèn)為空域管理是空防安全的重要部分，理應(yīng)交由空軍管轄；而民航則認(rèn)為空軍管控空域嚴(yán)重影響了民航的正常運(yùn)行。此外，從公務(wù)與通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，制定統(tǒng)一的空域管理機(jī)制的意義其實(shí)并不大。公務(wù)機(jī)的飛行速度和飛行高度靈活性較強(qiáng)，完全可以選擇比民航航班更高的高度層飛行，受限于軍隊(duì)空域管制的可能性較??；而通航作業(yè)飛行中除了轉(zhuǎn)場調(diào)度外，大多飛行高度在50～3000米之間，并且作業(yè)時(shí)大多有固定的作業(yè)空域，除個(gè)別大面積軍演外，很少會與軍航運(yùn)行產(chǎn)生重疊。
其次是執(zhí)行原則需要明確。由于我國民航法規(guī)的建立和起步較晚，很多民航的規(guī)章體系都是借鑒甚至照搬美國FAA的法規(guī)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中很多法規(guī)與我國通航的運(yùn)營情況并不相符，實(shí)際操作過程中出現(xiàn)很多無法執(zhí)行，或者執(zhí)行困難的地方。例如國內(nèi)外對于“通用航空”這一概念的定義本身就存在差別。我國《民航法》中所稱通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動。這與國際通用的“通用航空”概念有所不同。根據(jù)《國際民航組織公約》附件六，通用航空運(yùn)行定義為“除商業(yè)航空運(yùn)輸和航空作業(yè)以外的航空器飛行活動”。而“航空作業(yè)”是指從事農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、航空攝影、吊裝運(yùn)輸、巡查、搜尋救援、航空廣告等活動的航空器飛行。因此可以看出我國的通用航空概念實(shí)際上包括了國際民航組織的“通用航空”和“航空作業(yè)”兩個(gè)概念。這一差別導(dǎo)致很多國外法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)適用于《國際民航組織公約》定義的“通用航空”業(yè)，而并不作為“航空作業(yè)”的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，但在我國執(zhí)行時(shí)，卻統(tǒng)一按照國內(nèi)“通用航空”的定義執(zhí)行，這無形中提高了對“航空作業(yè)”飛行的運(yùn)行要求。
除此之外，在通航運(yùn)營中，當(dāng)遇到法規(guī)條款沒有明確規(guī)定的事件時(shí)，作為局方監(jiān)察員，出于安全和責(zé)任落實(shí)的考慮，往往采取法規(guī)審查就高不就低的標(biāo)準(zhǔn)。如果在CCAR-91部沒找到標(biāo)準(zhǔn)就往CCAR-135部找，CCAR-135部沒有找到再往CCAR-121部找，這無形中給通航企業(yè)的運(yùn)行設(shè)立了很高的門檻，其實(shí)這大可不必。2014年3月13日上午，十二屆全國人大二次會議閉幕后，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在人民大會堂回答記者提問時(shí)提出“讓市場主體‘法無禁止即可為’，讓政府部門‘法無授權(quán)不可為’”的觀點(diǎn)。因此在法規(guī)執(zhí)行的規(guī)程中，如果高階法規(guī)沒有相關(guān)規(guī)定，那么應(yīng)該向低階基本法規(guī)查找相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)該向更高階法規(guī)尋求標(biāo)準(zhǔn)。否則不僅提高了企業(yè)運(yùn)營的門檻，也增加了局方的監(jiān)管壓力，同時(shí)也不符合國家法律法規(guī)執(zhí)行的原則。只有在《民航法》中明確了類似的法規(guī)執(zhí)行原則，才能有效的提高法規(guī)執(zhí)行效率和落實(shí)情況，也在一定程度上給通用航空企業(yè)進(jìn)行了“減負(fù)”。
最后是通用航空器的界定。1996年制定《民航法》的時(shí)候，受到當(dāng)時(shí)各項(xiàng)技術(shù)的限制，各類航空器之間差別明顯，很容易通過其特征進(jìn)行區(qū)分，因此在界定法律法規(guī)受用對象時(shí)較為籠統(tǒng)，很多界定是根據(jù)功能劃分。隨著技術(shù)的進(jìn)步，越來越多的航空器之間界限變得逐漸模糊，很多以前并不影響航空安全的設(shè)備，也已經(jīng)開始逐漸對低空運(yùn)行的航空器產(chǎn)生影響，其中較為明顯的是航模與無人機(jī)。
根據(jù)我國法規(guī)要求，無人機(jī)執(zhí)行飛行任務(wù)必須提前進(jìn)行申報(bào)和審批工作，然而對于航模卻并沒有詳細(xì)的法規(guī)要求。如今的航模制作已越來越接近真實(shí)航空器，再加上FPV等技術(shù)的應(yīng)用，航模已經(jīng)可以超視距飛行，這對通航的飛行活動造成了極大的影響。針對航模與無人機(jī)的明確法規(guī)界定，目前尚未有相關(guān)法規(guī)條款予以說明，但國家體育總局航管中心模型部主任王雷認(rèn)為：“只要搭載了攝像頭等任何作業(yè)裝置的航模，就是無人機(jī)”，那么不搭載航空作業(yè)設(shè)備的飛行，是否就不需要受到管制呢？這些都需要法律給出明確的規(guī)定。對此，有些從業(yè)人員會認(rèn)為，通過制度法規(guī)對各類航空器運(yùn)行進(jìn)行過多或過詳?shù)南拗疲赡軙?dǎo)致行業(yè)發(fā)展勢頭減緩，民眾參與行業(yè)活動興趣減弱。其實(shí)并非如此。明確法規(guī)不僅不是打壓產(chǎn)業(yè)發(fā)展，反而是幫助產(chǎn)業(yè)有序、健康的發(fā)展，而混亂的秩序更容易降低從業(yè)者的從業(yè)體驗(yàn)，試想，如果馬路上沒有了交通規(guī)則，司機(jī)朋友們真的就能夠更加輕松愉悅的駕駛了嗎？顯然不能。
關(guān)于《民航法》修訂的討論還有很多，涉及生產(chǎn)、制造、運(yùn)營、維護(hù)等多個(gè)方面，但終究無法避免一個(gè)問題，《民航法》是要大破大立的從根本原則上獨(dú)辟蹊徑，建立新的行業(yè)從業(yè)指導(dǎo)思想，還是繼續(xù)精雕細(xì)琢的完善補(bǔ)充現(xiàn)有法條，這需要的不僅僅是民航從業(yè)人員的智慧，更需要多聽取民航從業(yè)者以外的意見，綜合多方考量才能找到適合我國國情，具有實(shí)際可操作性的《民航法》，這樣才能在運(yùn)輸航空蓬勃發(fā)展的時(shí)候，讓通航產(chǎn)業(yè)也能搭上法規(guī)的“順風(fēng)車”并駕齊驅(qū)。
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